本文刊载于《中国科学院院刊》2024年第8期"政策与管理研究"

游玎怡1  肖帅2  张辰2  文皓3  宋大成4,5  郭润桐4,5  温珂4,5*  魏强2  余枝2  李天鸣2

1 四川大学  公共管理学院

2 中国科学院科技创新发展中心

3 中国科学院  发展规划局

4 中国科学院大学  公共政策与管理学院

5 中国科学院科技战略咨询研究院

重大科研基础设施与大型科研仪器（以下简称“科研设施与仪器”）是科研活动的重要物质基础，科研设施与仪器开放共享对于解决资源闲置浪费和部门封闭问题、提高科技设施的管理和使用效率、促进更多科技成果和经济社会效益产出有重要意义。中央政府自2014年起陆续出台文件，逐步建立开放共享的各项制度规范；地方政府也积极跟进相关举措，在执行中央政府要求的基础上，不断进行政策创新。在政策推动下，开放共享取得良好进展，2022年中央级高校和科研院所的科研设施与仪器已全部纳入国家网络管理平台、实现100%开放共享。不过，高共享率之下，依然存在管理单位共享意愿不高、专业技术人才队伍不强、仪器设备购置论证流于形式、使用效率偏低等现象。

我国科研设施与仪器的开放共享呈现明显的政策驱动特征，但对相关政策的研究尚未引起重视，仅有少量研究在科技基础设施管理、开放科学两大视域下对科研设施与仪器开放共享政策进行了初步分析。这些研究还较为宽泛，未考虑开放共享中中央—地方政策的互动关系，忽略了层级结构下我国科技政策在落地过程中可能存在的“执行不力”与“过度执行”问题，无法系统揭示我国科研设施与仪器开放共享政策体系的特征与不足。

本研究对1990—2022年间中央政府和省级政府出台的科研设施与仪器开放共享政策进行文本分析，识别央地政策的演进特征，揭示中央政府和省级政府工具使用的差异。研究团队通过政府网站和“北大法宝”检索平台共收集得到88份政策文件，包括23份中央政策文件和28个省级政府出台的65份政策文件，并建立了政策时间-政策工具的2维分析框架：

1.政策时间维度主要考虑纵向政策信号和横向竞争压力对政策制定的影响，梳理政策的演进脉络和扩散特征；

2.政策工具维度重点关注权威型和激励型工具，其中权威型政策工具强制要求或禁止采取某类行动，建立起“必须开放”的制度框架，是开放共享的“压力”来源；激励型政策工具通过正面或负面的实际支付引导主体行为，对“开放意愿”有关键影响，是开放共享的“动力”来源。

通过演进分析和比较分析，找准当前政策体系的薄弱环节、理解不同类型政策的扩散逻辑，有助于更好发挥两级政府在促进开放共享中的协同作用，实现科研设施与仪器的高水平开放共享。

一、政策演进分析

萌芽期：概念提出与制度探索

早在1996年印发的《国务院关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》和1997年出台的《关于加快深化地方科技体制改革实施工作若干意见》中，中央政府就提出建立大型科研仪器设备服务网、将科研任务不饱满的大型科研仪器设备和闲置科研仪器设备向社会开放共用。2004年出台的《2004—2010年国家科技基础条件平台建设纲要》（以下简称《纲要》）将“突出共享，制度先行”作为平台建设的第一条原则。2007年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》规定将处分不履行共享使用义务的单位主管人员。

这些政策做出平台建设和制度建设的初步规定，绘制出开放共享的蓝图，但尚处于探索阶段；地方政府则更少出台相关政策。只有北京和上海率先尝试，在2007年出台相关政策对共享范围和要求、评估与奖励等做出引导性规定。

发展期：形成基本制度框架

2014年是完善科研设施与仪器开放共享管理制度具有里程碑意义的一年。国务院正式出台《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》（以下简称《意见》），明确了开放共享的适用范围是“大型科学装置、科学仪器中心、科学仪器服务单元和单台套价值在50万元及以上的科学仪器设备等”，要求所有符合条件的科研设施与仪器都纳入统一网络平台管理，加快推进科研设施与仪器向社会开放。随后，科学技术部于2015年印发《落实〈关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见〉实施推进方案》（以下简称《方案》），对《意见》中制定的重点任务进行细化，做出工作分工及进度安排。

在国家级重要政策的指导下，2015—2016年间，省级政府密集出台了27份政策文件，占地方政府开放共享政策总数的42%。作为对中央政策要求的回应，省级政策主要采用权威型政策工具要求省内科研设施与仪器入网、进行开放共享。与此同时，部分省级政府开始研究制定财政补贴、人才激励等政策，探索与开放共享相适应的激励工具。

成熟期：全生命周期管理

2017年，科学技术部、国家发展和改革委员会、财政部3部门印发《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》（以下简称《开放共享管理办法》），对不同部门的管理职责、开放共享的要求、考核和奖惩等作出较为详细的要求，极大地推进了开放共享管理体系的完善。此后，中央政府围绕科研设施与仪器的全生命周期管理，出台了系列文件。

对于生命周期前段——建设与购置阶段，2019年，财政部和科学技术部联合印发《中央级新购大型科研仪器设备查重评议管理办法》（以下简称《查重评议管理办法》），要求对利用中央财政资金申请购置单台（套）200万元以上的仪器设备实施查重评议。

对生命周期后段——成效评价与反馈阶段，2022年，科学技术部办公厅印发《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享评价考核实施细则》（以下简称《评价考核实施细则》），构建了评价考核的3个一级指标和8个二级指标，规定对考核结果为优秀和良好的单位给予后补助奖励，对考核结果为较差的单位进行整改和惩罚。

地方政府亦跟随中央政府出台系列文件，围绕评价考核办法、开放共享双向补贴、查重评议等做出较为细致的规定。至2023年底，全国范围内共有28个省份出台了科研设施与仪器开放共享的专门文件，形成了包括开放要求、购置前评议、考核机制、补贴方式等政策工具的制度体系。

央地政策的时序演进特征

省级政府科研设施与仪器开放共享政策出台时间与中央政策出台时间呈现紧密衔接的响应性特征（图1）。当中央政府出台政策后的一段时期内，各省级政府会集中制定相关政策，跟进和落实中央要求；而当中央政府未出台新政策时，省级政府的积极性也出现明显下降。

图1 中央与省级政府有关科研设施与仪器开放共享政策的出台时间与数量

二、政策工具比较

权威型政策工具

中央政策中的权威型工具主要体现在强制要求一定价值以上的科研仪器设备必须开放共享，以及购置一定价值以上的科研仪器设备前须经查重评议。地方政府往往将权威型工具“落实”进本省的政策，且部分地方政府会进一步加码中央政策、扩大政策覆盖范围。

1.强制开放

强制50万元以上的科研设施与仪器开放是最核心的中央政策工具之一。自2014年《意见》中明确提出后，在系列政策中被反复确认和强调。根据2017年《开放共享管理办法》的表述，强制开放范畴为“政府预算资金投入建设和购置的用于科学研究和技术开发活动的各类重大科研基础设施和单台套价值在50万元及以上的科学仪器设备”。

在中央政策的基础上，各省级政府均以科研设施与仪器的价值为判断标准，对开放共享做出强制规定。共有11个省级政府（占39%）沿袭了中央政府对于50万以上的仪器设备必须开放共享的要求，其他17个省级政府（占61%）则有不同程度的加码，分别要求30万以上、20万以上和10万以上的设备必须开放共享（图2）。其中，部分省份在早期文件中沿袭了中央政策中50万元的价值标准，但在后期政策中下调了标准。鲜有省级政府放松权威型工具的要求，仅广东省政府在沿袭50万元价值标准的基础上，进一步考虑了仪器设备在本单位的使用情况，允许“使用机时在85%以上的，可暂不开放共享”。

图2 原值超过给定金额的科研仪器设备必须开放共享的省份数量

2.查重评议

购置环节的查重评议政策对提高科研设施与仪器的使用效率、促进开放共享具有管理前置的保障作用。中央政府在2014年的《意见》中已经提出查重评议的概念，但直至2019年出台《中央级新购大型科研仪器设备查重评议管理办法》（以下简称《查重评议管理办法》）才明确以200万元人民币为标准，对高价值设施仪器开展购置前评议。《查重评议管理办法》还阐明了查重评议的主要内容、建议购置和不建议购置的情况等。其中，建议购置的情况除了“申购单位及所在地区无同类仪器设备”外，还包括“虽有同类设备但机时饱满（原则上平均机时达1200小时/年以上）”。

各省级政府有关查重评议的政策文件集中在2019年后出台，主要明确对以本级政府财政资金出资新购的设备建立查重评议工作机制。与强制开放的政策类似，省级政府也倾向于下调中央政策对于须经评议的仪器设备金额标准。在出台了相关规定的省份中，仅有3省份（占23%）沿袭了中央政府200万的要求，其余省份均大幅降低了须经查重评议的仪器设备价值至100万、50万、甚至20—30万（图3）。与此同时，大多数地方政策对于查重评议标准的论述非常模糊，注重强调“避免重复购置”，而鲜少出现中央政策中有关机时饱满时可以购置的明确规定。

图3 新购超过给定金额的科研仪器设备须经查重评议的省份数量

激励型政策工具

中央政策中的激励型工具包括正向支付——对开放共享中表现良好的管理单位提供候补助，和负向支付——惩罚在开放共享中表现较差的管理单位。地方政府在沿袭中央政策的基础上，在正向支付方面进行政策创新，形成如图4所示的四类激励型工具。

图4 使用不同类型激励型政策工具鼓励科研仪器设备开放共享的省份数量

1.财政补贴

中央政府使用的正向支付工具是向科研仪器设备的运行机构提供后补助。自2014年提出要根据评价考核结果建立开放共享后补助机制后，2017年的《开放共享管理办法》将开放服务效果好、用户评价高作为提供后补助奖励的条件。2022年的《评价考核实施细则》进一步将奖励对象明确为考核中获得优秀和良好的单位。

在中央政策的引导下，共有26个省级政府运用了财政补贴工具。绝大多数省份都采用了与中央政府相同的后补助方式，即依据对管理单位的评价结果区分多个档次、根据档次提供定额补助。例如，江苏省按照管理单位在开放共享中绩效评价的等级，提供不超过100万元的奖励。但也有地方政府创新了后补助的提供方式：

1. 将排序确定奖励金额的层级放在科研仪器层面。例如，上海市规定将仪器成效值分为A—E 5个等级，并对不同等级的单台（套）仪器给予1000—50000元的奖励。

2. 变定额奖励为一定比例的补助。例如，海南省主要参考上一年度提供开放共享的费用，提供总费用20%—40%且不超过20万元的补助。

省级政府较之中央政府的另一项政策创新是，在向设施与仪器运行主体提供补贴的同时，还向使用主体（用户）提供补贴。共有17个省份采取了这样的“双向补贴”策略，其中面向用户的补贴方式可进一步区分为创新券和非创新券两种。创新券主要面向中小企业，支持其使用创新券在大型科学仪器共享平台上开展新技术、新产品、新工艺研究开发活动。非创新券类的用户补贴则覆盖范围更广，高校、科研院所、企业等单位均属于补贴范畴，一般按照用户使用仪器设备实际缴纳的费用，提供20%—40%的补贴。运用不同类型财政补贴工具的省份数量如图5所示。

图5 采取不同财政补贴方式鼓励科研仪器设备开放共享的省份数量（个）

2.机会奖惩

除了以财政补贴的方式直接发放货币化奖励，另一类引导主体行为的激励型工具是增加或减少管理单位在各类政府项目和活动中的参与机会。中央政府使用的机会奖惩工具集中在负向支付，包括通报批评、限期整改、停止新购仪器设备、在部门内或跨部门无偿划拨等。根据2022年的《评价考核实施细则》，对考核结果为较差的单位，在下年度各类中央级专项和科技项目中限制新购仪器；对连续2次评价考核结果为较差的，还可以将科研仪器无偿划拨给部门内或部门外的其他单位。

大多数省份亦对评价考核中表现较差的单位进行机会惩罚，部分省份还尝试运用机会奖励工具，提出未来的设施建设和仪器购置向在开放共享中表现良好的单位倾斜。例如，上海市规定对于在开放共享中获得先进集体的单位，申请利用本级财政经费新购、新建科研设施与仪器时优先批准；浙江省提出对评价结果为“优秀”的管理单位，适当增加当年省级科技计划项目申报限额数，并作为省重点实验室等创新平台认定的依据。

3.人才激励

中央政府较早意识到技术人才能力和积极性的重要性，但在此后的政策中存在一些偏离。2004年的《纲要》即将技术支撑人才队伍的培育作为重要任务，并把深化科研机构人事制度改革、完善评价体系作为人才队伍建设的抓手。然而，在此后的中央政策中，技术人才培养与激励几乎被完全纳入设施仪器管理单位的职责，政府则主要是督导管理单位落实实验技术人员岗位、培训、薪酬、评价等政策在这种职责划分下，中央政策缺乏对于激励技术人才、支持人才队伍能力建设的专门举措。

在中央政策的引导下，大部分省级政府也仅将人才队伍建设视作管理单位的职责，只有11个省级政府运用了人才激励工具，支持技术人才能力建设或向开放共享中表现突出的技术人员提供表彰奖励。包括探索设立实验室专业技术岗位、在高等学校设立相关专业、建立学校教育与社会实践相结合的科研仪器设备全产业链人才培养模式、定期培训分析测试人员、在科技计划项目资助和职称评定方面支持管理和操作科研仪器设备的人员、设立面向分析测试人才的引进培养计划等。上海市则明确在共享大型仪器的操作人员和管理人员中评选不超过2%的先进个人，发放2000元奖励资金和荣誉证书。

三、促进科研设施与仪器开放共享的政策不足与建议

政策的不足之处

1.中央政策高度依赖权威型工具，传达了开放共享压力但不能激发动力，因此提高了开放率但不一定能真正提高开放水平

权威型政策工具有助于快速实现期望的政策指标，中央级科研院所原值50万元及以上科研仪器加入共享网络平台的比例已达到100%；但权威型工具也容易陷入“上有政策、下有对策”的困境。例如，科研仪器虽然加入共享网络，但管理单位依然可以通过提高申请使用的门槛、拒绝外部用户等方法，避免真正将仪器开放共享。同时，亦可以通过内部实验认定与内部核算、要求原有科研伙伴申请机时和检验业务等方法，满足对于仪器共享机时的要求。如此，在权威型政策工具得到执行的同时，提高开放共享水平的目标并未真正实现，大多数外部用户依然无法使用高校院所的科研设施与仪器。

2.权威型政策工具自上而下层层加码，不断抬高执行成本，不利于政策的有效执行

政策从中央向地方扩散的过程存在“层层加码”的特征，这种加码并未基于科学论证、也脱离了地方政府和管理单位的执行能力。例如，部分省级政府要求新购20万元及以上的仪器设备就要经过查重评议，虽然其初衷是更好地减少资源浪费，但20万元的价值标准大幅增加了须经查重评议的仪器设备数量，可能反而使得查重评议流于形式。大量的评议工作湮没了最有必要开展评议的新购申请，最终可能使得评议都被弱化为程序性的“走过场”，无法真正发挥购置论证的应有作用。

3.激励型政策的精度和力度不足，与管理单位对运行经费的实际需求存在偏差，不能有效激发开放共享动力

缺乏运行经费是导致管理单位共享意愿不强的重要原因。现行科研经费体系中缺少可用于设施与仪器运行维护、改造升级的经费来源，特别是对于开放共享中用户造成的设施与仪器损坏，管理单位和用户单位都难以列支相关费用。尽管可以对共享服务收费，但收费标准普遍较低；后补助的金额也以“象征性的奖励”为主，均无法完全覆盖管理单位的开放共享成本。

4.中央政策对于科研设施与仪器运行维护人才队伍建设与激励的重视不足，地方政策进展缓慢

科研设施与仪器共享不仅仅是“物”的共享，更是“服务和人”的共享，而缺乏运行维护和测试服务人才已成为阻碍开放共享的关键原因。然而，中央政策仅将技术人才队伍作为管理单位的职责，而管理单位很难独立解决人才培养、评价、待遇等问题，这就导致技术人才队伍建设举步维艰。尽管部分地方政府提出了一些人才支持政策，但在缺少上位政策推动的情况下，与人才培养和评聘相关的部分地方政策也未被进一步细化为可落地执行的具体方案。

政策建议与展望

1.合理运用权威型政策工具，将“使用率”和“产出率”作为更加鲜明的政策导向

中央政府应率先破除对于“共享率”的单一追求，坚持具体问题具体分析，合理评估不同类型设施仪器应达至的机时水平和产出能力，科学制定分类管理办法。引导地方政府更加重视提高科研设施与仪器的“使用率”和“产出率”，对于内部机时数很高的设施和仪器可以适当放宽对开放共享的要求。地方政府也应避免跟风加码权威型工具，将共享平台的管理重点集中在价值较高而内部使用率较低的设施与仪器，更加精准、有力地制定和执行针对性政策。

2.优化查重评议制度，完善分级分类的管理制度

对于金额相对较低的科研仪器，可以由管理单位自行组织查重评议，政府主管部门仅对新购仪器进行抽查，并将抽查结果纳入对管理单位的整体评价。政府主管部门则重点组织对金额较高仪器的联合评议，重点评估新购仪器与已有仪器的异同点、本单位或其他单位相似仪器的使用率和产出率等。

3.用好科研经费推动开放共享，拓宽科研设施与仪器运行维护和开放共享的经费来源

在管理单位方面，对于开放效果好的设施与仪器，提供一定比例的运行经费，明确经费用途是支持设施与仪器的维护、改造和升级。在用户单位方面，应当在项目经费中足额列支使用其他单位设施与仪器可能产生的费用，支持其购买高水平测试服务，并支付足以覆盖管理单位服务成本的费用。此外，对于共享中用户单位造成设施与仪器损坏的，也应出台相关管理办法，在国有资产管理框架下明确责任与费用承担方式。

4.将加强人才队伍建设纳入中央政策议程，上下联动强化人才培养与奖励

中央政府应及时总结借鉴地方政策中好的做法，如表彰奖励在开放共享中表现突出的管理单位和个人、创新科研设施与仪器管理和操作人才的培养和管理办法、开辟专门的职业通道和人才计划等，在国家层面出台支持科研设施和仪器技术人才队伍建设的专门文件，释放积极政策信号。地方政府也应提高人才队伍建设的积极性和能动性，根据地方实际持续开展政策创新，为将地方政策上升形成中央政策提供更多试点经验。

游玎怡  四川大学特聘副研究员。主要研究领域：科技政策、科技体制改革。  

温  珂  中国科学院科技战略咨询研究院创新发展政策研究所执行所长、研究员，中国科学院大学公共政策与管理学院岗位教授。主要研究领域：科技政策、创新战略与管理