近些年来，一种在属性、机制和功能上不同于传统科研机构的称之为新型研发机构的组织在中国蓬勃兴起，并且已经成为地方推动产业转型升级和创新驱动发展的重要政策工具。2018年，新型研发机构被首度写入政府工作报告，有望正式成为国家创新体系的一员。新型研发机构在中国的诞生和快速发展，有其特定的历史条件和情境因素，其中我国创新资源区域分布不均、传统高校和科研院所科技供给能力不足、企业群体研发能力较弱、聚焦引进和消化的技术需求是关键的四个因素。新型研发机构的核心特征是集成科研、孵化、资本等功能的微创新生态模式。新型研发机构有其特定的制度创新内涵。包括（1）新型研发机构构建了政府、母体高校科研院所、企业之间的制度性通道；（2）新型研发机构通过构建微创新生态，为创新要素的整合提供了一个混合制度空间，显著提高了创新效率；（3）新型研发机构在发展过程中会形成一种独特的组织能力，实现科研和产业化活动，即科研、投资、孵化等不同能力的协调和整合。展望新型研发机构未来的发展，新型研发机构面临着治理挑战、能力挑战和竞争挑战三大挑战。总体上，新型研发机构已经度过以数量扩张为显著特征的野蛮生长阶段，进入以提升能力和绩效为核心的高质量发展阶段。下一步，要通过收窄认定条件、加强统筹协调、加强内外部治理、加强考核评价、促进与其它创新主体协调发展等手段，促进新型研发机构的高质量可持续发展。 

　　一、新型研发机构蓬勃兴起 

　　1996年12月，深圳市政府与清华大学联合成立了深圳清华大学研究院（以下简称深清院）。不同于传统的以学术研究和人才培养为主的研究机构，深清院一开始就采用企业化的运作方式，实行理事会领导下的院长负责制，并有着鲜明的产学研结合导向。后来，深清院提出了著名的“四不像”理论，即：研究院既是大学又不完全像大学，文化不同；研究院既是科研机构又不完全像科研院所，内容不同；研究院既是企业又不完全像企业，目标不同；研究院既是事业单位又不完全像事业单位，机制不同。“四不像”理论的提出，是新型研发机构进入公众视野和公共政策话语体系的开端，之后媒体、政府和学者对新型研发机构的定义，就基本基于“四不像”理论进行延伸。另一方面，深清院的理事会治理制度、推动产学研结合，扩展孵化、投资板块的做法，也成为后来新型研发机构核心的制度设计和发展模式。

图1 全国各地新型研发机构的分布(截至2019年8月)

    二、

· 第一，我国区域创新资源分布严重失衡

· 第二，高校和科研院所的科技供给能力不足

· 第三，我国企业群体的研发能力较弱

    高校和科研院所科技供给能力不足和我国企业整体研发能力较弱，都反映了我国面向产业的科技供给能力绝对不足的问题，而我国科教资源空间分布和企业需求空间分布的差异，又进一步加剧了这种供需矛盾。于是新型研发机构本质上首先作为一种缓解的供需矛盾的解决方案，即通过院地合作、校地合作建设新型研发机构的形式，将高校、科研院所的科技创新能力进行跨区域、跨组织边界的投射，以实现创新供给的重新布局和释放。

 图2  1978-2017年中国留学归国人数(数据来源：人力资源与社会保障部)

    三、

    新型研发机构的名称最早来自于媒体报道，其“新型”的内涵，源自深圳清华大学研究院的“四不像”理论。这“四不像”可以基本分为两个维度，一个是制度维，一个是功能维。制度维是指与传统科研院所在性质和体制机制上不一样；功能维是指与传统科研院所在导向和功能上不一样。从制度维上看，传统科研机构是单一的事业单位性质，科研管理的运行机制。而新型研发机构则更多是体制外和混合体制（hybrid organization）。在性质上，有事业单位、有企业、有社团；在设立主体上，有高校、有科研院所、有企业、有中介机构、有投资机构。从功能维上看，传统科研机构专注于学术研究，以学科的知识探索为使命。而新型研发机构的功能则更加多元化和集成化，在功能上，“三位一体”“四位一体”或“五位一体”。

    当前，无论是学界研究还是政策实操，对于新型研发机构的概念莫衷一是。在新型研发机构的认定上，梳理地方出台的认定办法，除去本地运营，独立法人的基本条件外，只是对科研经费占比、研发人员占比、科研设备条件和主营业务作出规定。可以说，只要研发的成分重一些，科技服务的成分重一些，都可以满足新型研发机构的认定条件（以至于出现新型研发机构和高新技术企业有什么区别的质疑）。这种宽泛的认定条件，客观上也导致当前新型研发机构良莠不齐和混乱的状态。显然，不能从地方政府对新型研发机构的认定条件中取交集，作为新型研发机构的核心特征。因为地方政府对新型研发机构的认知就存在模糊和混乱的地方。

    前面提到，新型研发机构与传统科研机构的差异，主要在制度维和功能维上，制度为上的体制外或混合体制；功能维上的多元化和集成化。需要强调的是，制度维和功能维不是分立的，而是一体两面的关系，功能上的多元化必然要求在制度上进行突破，而制度上的突破，又给功能上的扩展提供创新的制度空间。新型研发机构在制度和功能上的拓展，为新型研发机构打造核心模式，提供了基础和支撑。

    新型研发机构广受赞誉，是由于其突出的促进产学研结合的绩效，无论是深清院还是先研院，都在科技成果转化和高科技企业孵育上取得了卓越的成绩。那么，新型研发机构的核心模式，理所当然的应当与其绩效直接相关，这种核心特征，深清院总结为“四不像”上的“四位一体”，而深圳先研院则称之为四位一体的微创新生态（图3）。

    本文认为，新型研发机构的核心特征就是集成科研、孵化、资本等功能的微创新生态模式（也有称之为创新创业综合体模式）。这种模式与之前的只做科研，然后向企业转移技术的模式，具有更高的成功率。深圳先研院的樊建平就称，这种微创新生态，能将创新效率提高至20%[3]。微创新生态模式是新型研发机构擅长科技成果转化和高科技企业孵化的关键。因为这种模式将各种要素集成于组织内部，降低了交易成本，并且实现了创新链条的全覆盖。同时，这种模式也将新型研发机构与产业技术研究院模式区分开来，因为前者更多的只做应用技术研发，而新型研发机构的功能是更加多样化，集成化的。需要强调的是，新型研发机构的微创新生态模式的打造是基于研发能力的，是技术能力的商业化开发[4]。研发能力是核心能力，围绕研发能力扩展投资、孵化等其他能力，最终形成微创新生态的科技成果转化和孵化模式。

    需要认识到，我国新型研发机构采取“什么都做”的模式，其初始动机并不是因为知道这样做成功率最高，而是因为我国企业学习和吸收能力[5]较差，科技服务业发育不足，市场上缺少创新的配套资产[6]，诚信体系和社会治理体系薄弱，所以不得不自己什么都做。这是我国国家创新体系的特殊性。发达国家的国家（地区）创新系统的各部分发育健全，资源丰富，能够有效发挥各自功能并相互协作（act in a system manner）。所以，发达国家不会诞生如此综合性的机构，而是通过专业化的分工协作达成同样的目标。 

图3  中国科学院深圳先进技术研究院“四位一体”的微创新体系

    四、新型研发机构的制度创新

    透过新型研发机构在形态上的多样性，本文认为，新型研发机构从本质上看，是一种中国特色的制度创新。这类机构既从事基础性的科学研究，同时也致力于把基础研究与产业化活动结合，是一种原生于本土的基础知识产业化的新机制（封凯栋，2013）[7]。这种制度创新针对我国产业转型升级以先进技术引进、消化和再创新的特色需求，试图克服当前我国科技体制和国资国企事业管理制度的弊端，通过高度产业导向的、集成化的创新创业活动，有效缓解了产业科技创新需求和供给之间的矛盾，并成为我国科技产业转型升级的助推器和新兴高科技产业的孵化器。

    具体而言，新型研发机构的制度创新主要体现在三个方面。

    1、新型研发机构构建了政府、母体高校科研院所、企业之间的制度性通道，能够获取这些创新主体优质的要素资源。新型研发机构所采用的联合治理的模式，以及相对于传统科研机构的“开放办所”的模式，就是这种制度通道的体现。新型研发机构与传统科研机构相比，首当其冲的差异是新型研发机构是开放的。这种开放在治理模式上体现为地方政府、母体高校科研院所，甚至包含企业代表的联合共治。联合治理模式在微观上，就构建了资金、人才、设备向新型研发机构流动的通道。这使得新型研发机构既能接收高校科研院所的人才、也可以享受政府的资金补贴、还可以承担企业的项目。借用社会网络理论的说法，新型研发机构处于“结构洞”的位置。“什么便宜都能占”是新型研发机构相对于传统科研机构的一个重要优势。

    2、新型研发机构通过构建微创新生态，为创新要素的整合提供了一个混合制度空间。传统的国家和地区创新体系，不同创新要素被束缚在不同的制度空间当中，受到不同的制度约束，无法覆盖创新的全过程，尤其是彼此之间存在创新鸿沟（gap）。新型研发机构的边界组织和混合组织的属性，让在其它机构制度环境中不受鼓励，甚至不允许的行为得以被允许和被支持，包括科学家的创业行为、财政资金的投资行为、国有科研仪器的市场服务行为等等。容纳创业型科学家，支持科学家的创业行为，是新型研发机构区别于传统科研机构的又一关键特征。这与产业研究院类似，“提供一个有固定空间的实体性凭条，能够吸引一部分以陈国转化和社会服务为主要职能的教师及研究人员后才能为全职、集中的从业人员，最终持续推动项目发展”[8]。

    新型研发机构的混合性还体现在“四位一体”（科研、教育、孵化、投资）或“五位一体”（基础研究、应用研发、孵化、投资、人才培养）上，即高度集成各类创新要素形成一个微创新生态，有效弥补创新鸿沟，以及降低不同缓解之间的交易成本。

    3、新型研发机构在发展过程中会形成和发展出一种独特的组织能力。新型研发机构致力于在自身组织内部构建一个覆盖从研究到商业化全过程的微创新生态，这本身就需要发展出一种特殊的组织能力。这种能力要能够有效调和创新混合组织所面临的科研活动和商业活动之间的认知差异、文化差异、组织差异等差异（Gulbrandsen，2011[9]；封凯栋，2017[10]），并使各种要素和资源在机构内部有效整合，从事目标导向的、高效率的、全链条的创新活动。这种独特的组织能力体现在多个方面，例如，发展的较好的新型研发机构，其机构领导人都是既懂科研，又懂商业的复合型人才，在发展过程中，其又发现和培养了一批复合型的人才；此外，新型研发机构在在组织制度、常规和文化等方面，通过一些特殊的设计，来协调科研活动和商业活动之间的差异，并力图实现两者的有效衔接和融合。包括科研人员绩效的多元化评价机制、投资收益的退出机制、衍生企业的反哺机制、开放创新的合作机制等。

    五、新型研发机构的发展挑战

    当前，全国范围内的新型研发机构已逾千家，而且仍在快速增加。南京市在短短几年内，就引进建设了200多家新型研发机构。新型研发机构已经成为而一些地区促进产业升级和创新驱动发展的押宝型政策工具。然而，新型研发机构在快速发展的过程中，也暴露出诸多问题[11][12]，面临诸多挑战。本文认为，新型研发机构要实现可持续的健康发展，正式成为国家创新体系的一员，需要应对以下三个方面的关键挑战。

（一）治理挑战

   新型研发机构的“新”字，既有制度创新的涵义，另一面，也反映了新型研发机构的无奈，即无法在现有的国家创新体系内找到自己的位置，所以只能说自己“新型”。虽然新型研发机构有基于中国制度情境的特色的一面，但新型研发机构的出现，也反映了全球范围内，在后学院科学时代，基于开放创新范式的科研组织形态的演变趋势。美国、德国、日本等发达国家，通过建立现代科研院所治理体系，同样激发了传统科研院所的活力，实现了科研和产业化的有机协调。日本的独立行政法人化改革，就取得了显著成效。而我国国立科研机构立法就长期处于停滞不前的状态[13]。新型研发机构目前所采用的理事会领导下的院长负责制，就是现代科研院所治理的典型架构。然而，许多新型研发机构的理事会制度形同虚设，“一年不开一次会”，无法真正发挥联合治理的优势。我国在科技体制改革范畴下，需要进一步建立现代科研院所治理体系，在为新型研发机构创造良好外部环境的同时，以法定机构等手段，进一步规范新型研发机构的治理。 

（二）能力挑战

    新型研发机构应当认识到，“四位一体”中的“四位”不能同等视之，自身的核心能力应当还是研发，投资和孵化都是为研发成果的商业价值实现而服务的。随着我国企业群体研发能力的提升，投资机构的成长，科技中介机构的成长，新型研发机构可以将更多的职能交给市场和社会来做。中国科学院深圳先进技术研究院院长樊建平就曾在公开活动中表示，中科院先研院今后会更多专注科研和人才培养，把更多事情交给社会来做。

（三）竞争挑战

    我国上世纪八十年开始的科技体制改革到现在，一以贯之的导向，就是促进科技与经济相结合。创新驱动发展战略提出后，这种导向得到进一步强化和泛化。我国几乎所有的高校和科研院所，都在强调科技成果转化和产学研结合。大学科技园、产业技术研究院、公共技术服务平台遍地开花。目前，已经很难找到一所大学或一个科研机构，没有投资基金和孵化器。包括一些有实力的企业，也在向创新的前端延伸，纷纷设立研究院、研究所。可以说，我国国家创新体系中的不同创新主体，不在局限于科技创新中的原有环节或边界，都在向着“四位一体”甚至“五位一体”扩展。所以，传统高校、科研机构，甚至企业，都在引人才、孵化项目，与新型研发机构形成了直接的竞争，对新型研发机构的发展绩效造成了很大的压力。此外，随着新型研发机构数量的扩张，由于缺少国家层面和大区域层面的统筹协调，不同区域，乃至同一区域内的新型研发机构之间的竞争也更加激烈。

    此外，还必须注意到，新型研发机构对传统高校科研院所的冲击，由于新型研发机构既可以申政府科研项目，也可以接企业项目，且政府支持上的过度慷慨，导致在经费和人才的竞争上，新型研发机构具有巨大优势，因此也一定程度上导致传统高校和科研院所的人才流失。

六、政策建议

    从1996年深圳清华大学研究院成立到现在，新型研发机构的发言已逾20年。总体上，新型研发机构已经度过以数量扩张为显著特征的野蛮生长阶段，进入以提升能力和绩效为核心的高质量发展阶段。“四位一体”或“五位一体”的微生态模式，是新型研发机构的基本模式，面向产业的研发能力和孵化能力是新型研发机构的核心能力。促进新型研发机构实现高质量的可持续发展，引导新型机构提升能力和绩效，并有效融入国家创新体系，应当是新型研发机构下一阶段政策的总体方针。本文认为，应当从以下几个方面，加强新型研发机构的政策引导。

    第一，收窄新型研发机构的认定条件，明确以研发能力为核心能力，以创新创业综合体模式为基本模式。当前地方对新型研发机构的认定条件过于宽泛和空泛，这一方面导致许多并不对区域创新绩效有直接贡献的机构纳入其中，降低了政府支持政策的有效性。另一方面，由于政策对象过于宽泛，也使得新型研发机构的政策与其他政策重合，降低了政策资金的针对性。因此，应当收窄新型研发机构的认定条件，除独立法人、本地运行，具备一定的科研能力和科研条件之外，建议将依托高水平高校或科研院所创建，作为新型研发机构的必要条件。而其他的依托企业、投资机构、科技服务机构、社团组织创建的类似机构，建议归为其它类别，用其它的政策工具进行支持。此外，在认定条件上，还要增加对创新创业综合体模式的要求，就是强调以研发能力为核心能力，同时具备投资、孵化等其他能力，在内部形成微创新生态。

  第二，加强新型研发机构发展的统筹协调。当前，新型研发机构的建设是地方政府行为。由于地方政府之间竞争激烈，而高水平高校和科研院所又相对稀缺，这就导致地方政府在与高校和科研院所的谈判中处于劣势，地方政府付出较大的成本，却缺少对新型研发机构的控制权。今后，国家层面要基于国立高校和科研院所的实力，对其校地和院地合作行为进行总量控制，设立上限，避免过度扩张，圈地圈钱的行为，建议建立公开的新型研发机构数据库，实现每所高校和科研院所的校地合作和院地合作行为的公开和可查询。在区域层面，邻近省和省内要对新型研发机构的建设进行统筹协调，对于同一领域，邻近地区的新型研发机构进行总量控制，避免重复建设，促进资源共享。

  第三，推进新型研发机构的立法，加强新型研发机构的内外部治理。学习英国和日本的法定机构改革的经验，推进新型研发机构的立法，以法律的形式，对新型机构的宗旨、职能和权限进行规定。在具体实践上，可以先采取地方先行先试的方式，以地方条例的形式进行规定。新型研发机构的立法，一方面能够避免新型研发机构受到官员调整和政策周期的影响，另一方面，也规定了新型研发机构的责任，保障了新型研发机构的权利，以法律的形式，真正实现决策、执行、监督的分离和配合，是新型研发机构健康发展的制度保障。

  第四，加强新型研发机构的考核评价。在上一发展阶段，无论是出于政绩的考虑。还是在与高校科研院所的谈判中缺少议价权，地方政府往往只作为新型研发机构的出资者和支持者，给与慷慨资助，却缺少监督、考核和评价。下一步，国家层面，可以出台对新型研发机构的考核评价的指导意见。在地方，制定对新型研发机构考核评价的指标体系和工作制度。对新型研发机构的考核评价，可以依托第三方机构，注重质量和能力提升，采取评级的方式开展，既保证评价的公开公正，也尊重科技创新的不确定性和风险性，在评价考核上保持一定的弹性。

  第五，促进新型研发机构与其他创新主体的协调发展。实践证明，在新型研发机构发展初期，与母体科研院所和高校的紧密联系有利于新型研发机构获得“初始资本”实现高起点的快速发展，但随着新型研发机构的发展，只有不断提升开放性，不局限于接纳母体高校科研院所的人才和项目，才能有持续发展的活力。政府应当出台措施，鼓励新型研发机构的开放合作行为，尤其是与本地其它高校、科研院所、企业、投资机构、孵化器的合作。通过这些开放合作行为，帮助新型研发机构有效嵌入本地创新网络，同时也在嵌入的过程中，找到自身的位置和特色。避免新型研发机构什么都做，陷入同质竞争，内耗双输的情况。